Coopération internationale: secours d’urgence ou empowerment des communautés? Peut-on sortir de ce dilemme?

Jeudi 19 janvier  2012 par Louis Favreau

Vision mondiale entreprend régulièrement comme bien d’autres ONG des campagnes de soutien pour lutter contre la famine en Afrique ou les inondations au Pakistan ou un tremblement de terre en Haïti. L’aide humanitaire entre à nouveau avec force dans l’espace public d’autant plus que les «catastrophes dites naturelles» sont de plus en plus récurrentes, voire extrêmes. Le secours d’urgence tend donc à prévaloir de plus en plus en brouillant le travail de développement qui agit sur les causes réelles de ces drames. On y va d’un don d’autant plus qu’on croit à des phénomènes de caractère accidentel (le temps des fêtes est ainsi particulièrement propice à ce genre de promotion). Bref, les famines, sécheresses et inondations semblent nous tomber dessus comme une fatalité. Peut-on sortir de ce dilemme dans lequel nous enferme cette aide liée aux catastrophes?
D’abord on est un peu surpris de voir que certaines ONG de développement s’orientent de plus en plus vers le secours d’urgence et, à l’inverse, que des ONG d’urgence (comme Vision mondiale, ONG confessionnelle pentecôtiste) se présentent comme «des organisations de solidarité internationale qui luttent contre toutes les formes de pauvreté et d’injustice à travers des programmes d’aide humanitaire d’urgence, de développement et des actions de plaidoyer» (publicité de Vision mondiale parue dans La Presse du 23 juillet 2011). On croit rêver! Le problème, c’est qu’on ne prête pas attention au fait qu’il y a plusieurs conceptions du développement des communautés, de la lutte contre la pauvreté, de la justice sociale et plusieurs formes d’intervention d’urgence, de développement et de plaidoyer. Et elles ne vont pas toutes dans la même direction. On tentera ici de démêler les choses à partir de l’histoire des OCI des années 60 à aujourd’hui, riche d’enseignements à ce propos. Nous dégagerons par la suite les nouveaux enjeux de la coopération internationale liés au défi écologique.
En matière de développement économique, l’influence décisive est entre les mains des multinationales, des grandes organisations internationales et des États des pays du Nord[1]. Cependant les formes qu’a prise la coopération internationale de proximité[2] dans les 40 dernières années ont changé la donne en faisant émerger sur l’avant-scène de nouveaux acteurs issus des communautés locales de base (quartiers, villages, associations de femmes, de jeunes, de producteurs, etc.). Copans, dans son ouvrage (2006), parle surtout des ONG mais elles ne sont pas les seules: des gouvernements locaux, des diasporas (l’exemple des Maliens en France est significatif à cet égard), des organisations paysannes, des syndicats de travailleurs, le mouvement coopératif sont aussi parties prenantes d’initiatives locales, nationales et même internationales (Favreau, Fréchette et Lachapelle, 2008 et 2010).
De ce côté-là des choses, le Québec de la coopération internationale de proximité n’a jamais été en reste. Il est très engagé dans ces nouvelles dynamiques : le monde agricole, par l’Union des producteurs agricoles (UPA-DI), est particulièrement actif dans le soutien à des organisations paysannes dans une douzaine de pays d’Amérique latine et d’Afrique et très présent dans le mouvement international des agriculteurs; le syndicalisme des travailleurs, par nos centrales syndicales, soutient des projets de développement en collaboration avec des syndicats du Sud (DSI) et participe de plain pied au sein de la nouvelle Confédération syndicale internationale (la CSI); le mouvement coopératif québécois travaille à l’émergence de coopératives dans le Sud (par les deux dispositifs que sont SOCODEVI et DID) tout en étant actif au sein de l’Alliance coopérative internationale (ACI) et aux Rencontres du Mont-Blanc (RMB). De plus, près de 70 organisations de coopération internationale (OCI) québécoises –regroupées au sein de l’Association québécoise des organisations de coopération internationale (AQOCI)-, travaillent, bon an mal an, avec l’apport de centaines de coopérants ou avec des partenaires locaux au Sud. D’autre part, le Québec est porteur d’initiatives Nord-Sud d’envergure internationale: la marche mondiale des femmes; des réseaux internationaux d’économie sociale et solidaire (Rencontres du Mont-Blanc, Sommet international des coopératives, etc.); une participation très active aux activités du Forum social mondial.
1. Les OCI du Québec: leur coopération avec le Sud
Au tournant des années 70, les organisations de coopération internationale (OCI) québécoises se sont inscrites dans de nouvelles formes d’intervention avec le Sud qui dépassent le secours d’urgence: en soutenant l’organisation de communautés dans des bidonvilles, en accompagnant des initiatives socioéconomiques (des entreprises à propriété collective ou de développement économique local), notamment au sein du secteur informel de nombreuses villes du Sud. Les OCI du Québec, partenaires d’initiatives au Sud, sont, en tout ou en partie, des organisations d’abord de développement (ONGD) plutôt que des ONG de secours d’urgence ou d’aide humanitaire. Mais la pression des pouvoirs publics est forte et incite à revenir à des formes plus traditionnelles de coopération internationale. À Ottawa, on n’apprécie guère les groupes de femmes et leur position de soutien à la décriminalisation de l’avortement (cas du Mexique et du Brésil notamment), le plaidoyer en matière de développement minier, des positions pro-palestiennes…(http://journal.alternatives.ca/fra/journal-alternatives/publications/archives/2011/journal-des-alternatives-vol-2-no-702/article/le-tsunami-conservateur-frappe-les). L’aide publique internationale à Haïti, dans la dernière décennie, a en bonne partie fait la démonstration de cette aide redevenu traditionnelle, pays dont on dit qu’il est devenu «une république des 1000 ONG» mais aussi un pays sans État (ou presque). Or que peut faire un pays sans État en termes de développement[3]?  La coopération née au sein des OCI du Québec à partir des années 70, par sa contribution, ses acteurs et ses finalités, se démarque de ce type de pratique.
En effet, les OCI québécoises sont devenues, au fil du temps, des lieux privilégiés de pratiques de développement structurant des communautés. Ce qui a signifié, grosso modo, un travail autour de trois axes:
1.une intervention de soutien à des projets de développement à l’intérieur de communautés locales motivées par le changement de leurs conditions de vie sur le plan de l’emploi, de la santé, du logement, de l’éducation ;
2.la défense et la promotion, sous le mode associatif et coopératif, des droits sociaux des habitants des bidonvilles, par l’intermédiaire de groupes de quartier autour de questions vitales comme l’accès à l’eau et à l’électricité de même qu’à de l’équipement collectif de base en matière de santé et d’éducation (des dispensaires, des écoles…) ;
3.la mise en oeuvre de démarches de développement économique et social, local et intégré, permettant de créer un tissu économique local autour de priorités qui génèrent des projets coopératifs et associatifs à volets multiples dans lesquels se croisent la résolution de problèmes d’emploi, l’habitat, la santé communautaire, l’alphabétisation des adultes, une production agricole plus écologique, etc. [4]
2. Coopération québécoise dans les pays du Sud : des distinctions s’imposent
En fait, pour y voir plus clair, il faut plonger dans l’histoire des OCI de la fin des années 60 où commence à émerger la distinction entre trois notions : celle d’« aide internationale », celle de « coopération internationale » et celle de « solidarité internationale ». La première a trait à l’aide humanitaire ou aide d’urgence ; la seconde au soutien financier, technique et professionnel de pays du Nord dans les pays du Sud –par exemple l’envoi de coopérants – ; la troisième, à des projets conjoints Nord-Sud sans coopérants, avec des organisations soeurs –par exemple des coopératives dans le commerce équitable. Cette distinction n’est pas gratuite : ces pratiques différentes de coopération s’appuient sur des logiques spécifiques comme l’indique le tableau qui suit. Cerner ces différentes logiques permet d’éclairer les choix que l’on peut faire et, en dernière instance, par delà le souhaitable, le champ des possibles.

Évidemment la tendance qui prévaut actuellement est celle de l’« aide internationale d’urgence » en termes aussi bien de financement que de ressources humaines. C’est la logique de la compassion qui prévaut dans ce type de projets. Elle est d’autant plus forte que les « catastrophes dites naturelles » ont tendance à augmenter parce que la crise climatique les amplifie (sècheresses, inondations, etc.). Mais les limites de cette intervention sont celles d’obéir principalement à la philanthropie qui oublie que les communautés du Sud ne sont pas surtout victimes de malchance mais plutôt plongées dans la dépendance et l’exclusion et, aujourd’hui, aux prises avec les effets de plus en plus marquées du réchauffement climatique sur leur agriculture, leurs pêcheries, l’habitat côtier, etc. L’Afrique de l’Ouest en fait la démonstration depuis au moins une décennie. Caritas, Save the Children ou Vision mondiale participent principalement de cette logique [5]. Ce type d’aide s’inscrit donc rarement dans une logique de long terme dont la ligne de force serait l’empowerment des communautés et l’action collective pour peser sur les pouvoirs publics afin de modifier le cours des choses : agriculture écologiquement intensive, aménagement durable des forêts, politique agricole qui favorise le développement de l’intérieur et non le circuit de l’exportation…
Par contre la « coopération internationale », au sens spécifique de ce terme, peut avoir une portée structurante : des milliers de coopérantes et coopérants –600 par année en moyenne pour le Québec– travaillent dans les pays du Sud sur la base de leur expertise professionnelle et de leur compétence sociale en servant souvent, à leur retour, de passerelle entre organisations d’ici et organisations du Sud. Le risque de cette coopération au développement demeure cependant d’avoir, dans certaines circonstances, un caractère supplétif. Mais elle peut s’inscrire dans une logique de développement lorsqu’elle est arrimée à de solides partenariats avec des ONGD du Sud. Moins happée par l’urgence, elle peut mieux avoir des effets structurants d’organisation des communautés et faire, sur certains dossiers qui ont tendance à faire du surplace, du plaidoyer (création de campagnes d’opinion, prises de positions dans l’espace public…)
La « solidarité internationale » s’identifie plus directement à la construction d’une « autre mondialisation ». Cette tendance est plus récente. Elle peut être :
1.socio-économique, c’est-à-dire une mobilisation qui contribue à l’organisation économique et sociale des bidonvilles et des villages, en misant par exemple sur le commerce équitable. C’est le cas au Québec de l’ONG Équiterre, d’OXFAM-Québec ou de Plan Nagua. Ou encore, en structurant l’entraide et en la transformant en mutuelles, en caisses d’épargne et de crédit, en habitat populaire et coopératif autour d’espaces communs comme c’est le cas, par exemple, de SOCODEVI et de DID ; en favorisant des jumelages de villages, comme c’est le cas de SUCO.
2.sociale, c’est-à-dire une mobilisation qui favorise le développement de services de proximité dans le cadre de partenariats entre ONG du Nord et du Sud qui interviennent dans le même domaine comme la santé communautaire. C’est le cas du partenariat du regroupement des professionnels de l’organisation communautaire des CLSC (le RQIIAC) avec les associations de santé communautaire au Mali.
3.socio-politique, c’est-à-dire une mobilisation d’organisations faisant du plaidoyer sur des questions sociales sensibles et de caractère politique (au sens de défense du bien commun), des questions comme celle de la dette des pays du Sud, du travail des enfants, des paradis fiscaux, du développement minier sauvage ou du système mondial d’allégements fiscaux et de subventions aux pétrolières et aux gazières, etc.
4.socio-écologique, c’est-à-dire une mobilisation pour développer une agriculture écologiquement intensive, favoriser l’électrification de villages par des énergies renouvelables ou encore la lutte contre la déforestation.
Bref, la coopération internationale de proximité est beaucoup plus diversifiée qu’on le pense généralement et, surtout, assez éloignée de l’idée qu’on s’en fait en la réduisant à une aide de caractère humanitaire. Elle repose sur des pratiques diverses dont certaines sont inscrites certes dans une logique humanitaire, d’autres dans une logique de développement sur fond de soutien technique et professionnel. D’autres enfin, sur fond de plaidoyer, de réciprocité, d’échange interculturel et de solidarité internationale. Ce qui ne va pas, c’est que l’essentiel de l’affection des budgets et des ressources humaines va à l’aide humanitaire, à une aide de plus en plus éloignée des enjeux politiques et écologiques qui la sous-tend.
On assiste en effet présentement à un retour à ces pratiques liées pour une part aux politiques de droite du gouvernement fédéral et d’autre part à une remontée d’ONG de caractère confessionnel plutôt de droite. C’est le cas de Vision mondiale, dispositif majeur du courant néo-protestant américain ou de Caritas, dispositif central de l’Église catholique, que le Vatican cherche à reprendre en mains [6] . Le progrès actuel des communications à l’échelle de la planète a amplifié un marché mondial de la compassion. La question politique clé qui est alors revenu sur le tapis : le rôle des ONG est-il de drainer cette émotion à des fins d’urgence principalement ou de faire progresser des projets dont les États ne veulent pas ou ne peuvent pas promouvoir parce que cela menace l’intérêt des oligarchies en place (Kempf, 2011).
Durant les décennies 1970 à 2000 s’était amorcé un processus de sécularisation des ONGD du Nord. Les interventions visaient l’organisation des communautés locales du Sud en s’inspirant de l’approche d’empowerment des communautés et de la justice sociale. Durant ces trois décennies, l’intervention des ONGD a pris un virage vers des formes de coopération innovatrices en visant notamment les bidonvilles et quartiers périphériques. Le « social » a alors pris une nouvelle dimension, celui de l’empowerment des communautés. Dans les années 1990 on a même commencé à changer d’échelle d’intervention à intervenir au plan économique en aidant l’économie populaire à se structurer. [7]
Quel type d’argumentaire fonde cette évolution ? D’abord un fort sentiment d’échec des coopérations étatiques des pays capitalistes du Nord au Sud, d’échec du communisme suivi de son effondrement, d’échec des mouvements de libération nationale et de leur modèle « développementiste » et, à coup sûr, d’échec des programmes d’ajustement structurel (PAS). Que pouvons-nous faire maintenant se demandent alors des milliers de coopérants, de dirigeants d’organisations paysannes, coopératives, de travailleurs ? Au premier chef, l’effondrement du modèle socialiste de référence pour les pays du Sud (que ce soit l’URSS, la Chine ou Cuba) a remis les mouvements sociaux face à eux-mêmes et, du coup, les a amenés à réinterroger les fondements du développement de leur société et les modes d’organisation de la démocratie. De nouveaux thèmes sont apparus comme composantes nécessaires du développement pouvant générer aussi de nouvelles stratégies de lutte sociale : le rôle des gouvernements locaux ; le développement de partenariats entre ONG, associations, municipalités et PME ; le développement durable et solidaire des territoires ; le développement d’organisations économiques populaires et d’entreprises à finalité sociale auxquelles on associe généralement l’économie populaire solidaire ; la coopération internationale de proximité ou décentralisée… Tout cela a été accompagné d’une batterie de nouveaux créneaux et de dispositifs tels les finances solidaires, le commerce équitable, le tourisme durable, la souveraineté alimentaire… Le tout de plus en plus lié à la prise de conscience d’enjeux devenus internationaux (la crise alimentaire, la crise climatique, la crise énergétique) et à la naissance d’un mouvement altermondialiste (le FSM notamment).
3. Un nouveau paradigme de développement depuis le début du 21e siècle ?
Ce sont, entre autres, des économistes du Sud qui ont introduit l’indice de développement humain (IDH). Année après année depuis 1990, cet indicateur alimente la base de calcul du Rapport sur le développement humain que publie le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Le développement est donc aujourd’hui, au sein des OCI et des associations citoyennes engagées dans des causes internationales, une notion plutôt conçue comme une mobilisation économique, sociale et écologique de toutes les potentialités d’un pays (ou d’une région, ou d’une communauté locale) –autrement dit un développement de l’intérieur et un développement durable– autour d’un certain nombre d’objectifs d’amélioration des conditions et de la qualité de vie des populations. C’est à l’initiative du mouvement écologique qu’a surgi ce que Lipietz qualifie de plus grande percée conceptuelle de la fin du XXe siècle, le développement durable. L’exigence intergénérationnelle introduite par la notion de développement durable (Lipietz, 2009 ; Gadrey, 2010) a effet eu de fortes retombées. Portée par nombre d’ONG et forgée au sein de grandes institutions internationales de caractère culturel (UNESCO) ou social (Rapport Bruntland en 1987, Sommet de Rio en 1992), l’expression s’est rapidement diffusée et déborde aujourd’hui les organisations et mouvements qui ont fait de l’écologie leur horizon central pour être réappropriée par l’ensemble des mouvements sociaux à la faveur de la montée en puissance du mouvement altermondialiste. La plupart des ONGD de par le monde s’inscrivent d’ailleurs aujourd’hui dans cette conception pluridimensionnelle du développement. D’où une coopération appuyée sur cinq grands critères : des groupes qui font la promotion de la démocratie ; des projets qui appuient des organisations populaires ; des projets qui favorisent la promotion collective des femmes ; des projets capables de susciter des alternatives économiques ; des projets qui mettent en œuvre une gestion populaire de défense des écosystèmes.
Le nouvel enjeu de la coopération internationale : le marqueur écologique
Un certain nombre d’OCI n’hésitent pas à « surfer » sur le misérabilisme et à aiguiser les émotions en lieu et place d’une éducation à la solidarité Nord-Sud. D’autres cependant veulent influencer l’agenda des institutions internationales et des États en affichant une autonomie de vision et de pratique. Elles refusent la logique de subordination aux conditionnalités posées par les pouvoirs publics, logique qui a conduit certains organismes de coopération à n’apporter au Sud que des réponses techniques sans se mêler des enjeux politiques. Dans un contexte où les Etats sociaux, partout au Sud, sont à reconstruire (Favreau et Fall, 2007 : 343-378), le travail structurant en matière de coopération internationale consiste à s’organiser dans des secteurs qui ont des impacts sur les politiques de développement au lieu de se laisser prendre au jeu d’un travail uniquement technique et humanitaire qui ne remet en cause ni les paradigmes conservateurs de l’appui public au développement, ni le fondement des inégalités.
Dans la situation actuelle de raréfaction des ressources dédiées à la coopération internationale, la tentation est grande pour certaines OCI de développer des stratégies de survie au prix d’un renoncement partiel ou total à leur identité fondatrice. Sous prétexte d’un resserrement du financement public et d’une professionnalisation du dispositif d’intervention, l’engagement citoyen cède la place à la technocratie, la marge d’innovation se restreint et les valeurs démocratiques et de justice sociale se perdent au nom du réalisme. Avec le résultat que les populations censées être bénéficiaires de cette coopération passent du statut de partenaires à celui de simples clients.
Au Québec, nombre d’organisations ont assez bien compris que la mondialisation en cours obligeait à multiplier les échelles d’intervention pour passer du travail d’organisation au plan local à l’action à l’échelle internationale. Les politiques actuelles du gouvernement fédéral, principal levier de la coopération avec le Sud, force cependant toutes les OCI à se reconfigurer parce que le financement public est de plus en plus sélectif. D’autre part, la crise écologique les force à se poser de front la question suivante : comment réinventer l’économie, au Nord comme au Sud, et l’orienter vers un type de société qui entend non seulement être porteuse de justice économique et sociale mais également respecter les équilibres écologiques ? L’économiste Jean Gadrey résume fort bien la chose en disant que « nous assistons à la première crise socio-écologique du capitalisme financier et boursier, la première où la raréfaction des ressources et les dégâts écologiques ont eu une influence sur le plongeon économique » (Gadrey, 2010). L’illustration par excellence de cette situation est l’organisation mondiale de la production d’énergie basée sur le pétrole et les combustibles fossiles par un système de subventions et d’allégements fiscaux qui empêche les pouvoirs publics de réorienter leurs priorités vers les énergies renouvelables. Bref, l’urgence écologique nous semble en passe de devenir une question plus décisive, celle qui est en voie d’en structurer bien d’autres… Prochain dossier prioritaire des OCI et des mouvements en général : après la conférence internationale de Durban, le 2e Sommet de la terre à Rio en juin prochain.
Pour en savoir plus
Copans, J. (2006), Développement mondial et mutations des sociétés contemporaines, Armand Colin, Paris.
Favreau, L. et A.Salam Fall (dir.) (2007), L’Afrique qui se refait, Presses de l’Université du Québec. Québec.
Favreau, L., L. Fréchette et R. Lachapelle (2008). Coopération Nord-Sud et développement : le défi de la réciprocité, Québec, PUQ.
Favreau, L., L. Fréchette et R. Lachapelle (2010). Mouvements sociaux, démocratie et développement, les défis d’une mondialisation équitable, Québec, PUQ.
Kempf, H. (2011), L’oligarchie çà suffit, vive la démocratie, Seuil, Paris
Gadrey, J. (2010). Adieu à la croissance. Bien vivre dans un monde solidaire, Paris, Éd. Les petits matins.
Griffon, M. (2006), Nourrir la planète, Éd. Odile Jacob, Paris.
Lipietz, A. (2009), Face à la crise, l’urgence écologiste, Ed. Textuel, Paris.
Paugam, S., Repenser la solidarité, PUF, Paris.
[1] Voir à ce propos l’article suivant et Bartoli, H. (1999), Repenser le développement, en finir avec la pauvreté, UNESCO/Économica, Paris.
[2] Le concept générique de coopération de proximité renvoie aux initiatives de solidarité Nord-Sud menées par la société civile parfois de concert avec les collectivités territoriales (la coopération décentralisée en France par exemple). Dans tous les cas de figure, il renvoie au fait de travailler au plus près des populations dans des opérations réalisées par des acteurs de calibre ou de nature similaires (ONG, associations citoyennes, pouvoirs locaux, collèges et universités, etc.)
[3] On peut nuancer : les 1000 ONG ne vont pas toutes dans la même direction mais le problème principal reste néanmoins celui d’une société vivant sous perfusion, i.e. avec un respirateur artificiel.
[4] Voir le récit de l’expérience de SOCODEVI dans le secteur agricole en Bolivie ; ou celle de Terre solidaire au Sénégal, l’électricité par le solaire
[5] Pour une analyse critique de l’aide humanitaire, de son évolution et de ses rapports avec la solidarité internationale, voir Ryfman (2007), les frontières de l’humanitaire, mutations et adaptations des ONG à l’ère de la globalisation, dans Paugam, S., Repenser la solidarité, PUF, Paris, p.819 à 835.
[6] Pour la trajectoire spécifique de ces organisations de caractère confessionnel voir mon article.
[7] Voir à ce propos le récit de l’expérience du bidonville de Villa el Salvador au Pérou relaté dans l’article suivant.
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Louis Favreau
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